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走向规范化体系化和精细化

地方人大监督的“中山创新样本”

来源:中山日报 发布日期:2016年03月31日 

 

 

 

    地方人大监督权行使的效果,往往与该地方的法治成熟程度紧密相关;地方人大的权威和地位,可从一个侧面折射当地民众民主法治理念的培育程度以及和谐共治社会的发育程度——一言以蔽之,可视作度量地方政治文明的一把“标尺”。今年318日发布的《中国法治发展报告(法治蓝皮书)2016》, 就收录了中山市人大监督的实践和创新,为全国地方人大监督提供一份行之有效的“中山创新样本”。

 

 

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    中山市人大监督的实践和创新,为全国地方人大监督提供了“创新样本”。图为去年915日中山市“市人大代表统一活动日”,全市430 多名市人大代表分为24个小组,深入各镇区开展活动,视察市十四届人大五次会议号议案——《关于进一步加强农村道路桥涵建设的议案》的办理情况。(资料图片)潘晓佳 摄

 

 

镇区范例

一本笔记本记满群众呼声

 

三乡镇圩仔社区的人大代表刘天眷,记录群众反映情况的笔记本已经写满了好几本。去年她向社区选民群众述职,并现场接受评议打分,满分20她得19.96

 

325日上午,家住三乡镇圩仔社区的人大代表刘天眷刚走出家门,就遇上52岁的邻居郑振豪。郑振豪向她反映社区里的小公园环境卫生不太理想,希望她能向相关部门反映。

    今年60岁的刘天眷已经是连续4届的市人大代表。她从手提包里掏出笔记本,将郑振豪反映的情况一一写下。她这本笔记本,是三乡镇人大发给每一位人大代表的,用来记录群众的呼声,还有人大代表的履职情况。像这样的笔记本,刘天眷已经写满了好几本。

    刘天眷实地调查发现反映情况属实后,就通过微信群将问题反映给三乡镇人大办。随即,该镇人大办将该问题转交相关部门跟进解决。

    当天中午,刘天眷就接到了相关部门的电话,对方说下午就会派人前往处理。郑振豪听到这个好消息后对刘天眷说:“真不枉那么多群众在评议时给您打高分。”

    郑振豪所说的打分,指的是“群众评议市人大代表活动”。2014年底,中山市人大常委会出台了《关于开展人民群众评议市人大代表工作的意见》,2015年初正式开始试水,三乡镇是首批试点。

    去年,刘天眷向圩仔社区的50名选民群众述职,并现场接受群众评议打分,郑振豪就是50人之一。评议满分为20分,刘天眷最后得分为19.96分,在三乡镇61名市、镇两级人大代表里可谓名列前茅。

    人大代表由人民选举产生,对他负责,由他监督。除了法律关系之外,代表和选民之间还存在一种现实的利益关系———选民给予代表的利益是赋予人大代表以身份和与身份相应的权力;代表给予选民的利益则是“为民代言”,使“一切权力属于人民”的宪法原则得以实现。而要让这种关系得以良性延续,“民主测评”是“群众评议代表”最有力的保障。

    “群众评议代表就是督促人大代表去与政府部门沟通,解决群众最关切的问题,那么如何更好地督促政府部门解决民生问题,这时候民主测评就显示出人大监督的权威了。”三乡镇人大副主席胡娇告诉记者,2014年,该镇人大实行人大代表对职能部门工作现场打分亮分,计票人员现场计票,大屏幕即时滚动着各部门的平均分数。尽管22个部门最高的96分与最低的93.0909分只相差细微的2分多,各部门负责人还是深受震动,尤其成绩排名靠后的“亚历山大”。

胡娇欣喜地看到,通过民主测评工作,一些变化正在悄悄地发生。人大代表们不再甘心做一个“哑巴”代表和“举手”代表,他们结合日常参加督查活动时对相关部门工作的了解,对部门进行了认真细致的评分。而会议当场公布的分数和排名激励并鞭策着职能部门自觉改变作风,不断改进不足。

 

 

 

创新样本

制度创新使监督工作更接“地气”

 

人大代表接受选民评议打分,政府各部门接受人大代表的民主测评,市人大以三乡镇为雏形制定规范性文件,各镇人大监督工作自此有章可循。

 

三乡镇人大的经验,是中山市人大探索地方人大监督实践与创新中的一个缩影。

    2013年底,市人大以三乡镇为雏形,制定《中山市镇人民代表大会监督工作暂行办法》(2013年),这是全国首部关于镇人大监督工作的规范性文件,标志着中山市各镇的人大监督工作,尤其是闭会期间的监督工作自此有章可循。

    中山在镇人大层面,也立足于基层人大监督的实际需要进行了制度创新,使监督工作更“接地气”。例如,小榄镇制定了《中山市小榄镇人民代表大会监督工作暂行办法》,依据该办法成立了城乡建设、财经、农村社区和教科文卫等专业代表小组,开展调研、联系选民、实施监督。市、镇两级在人大监督制度化方面所做的创新和努力,使中山人大监督工作基本纳入了规范化的轨道,有助于规范人大监督活动、促进人大监督工作的开展。

    在《各级人民代表大会常务委员会监督法》业已设定的制度框架下,如何借助更有效的机制将监督权用好用足,恰是问题的关键。中山市和镇级人大在实践中善于思考和总结,尝试通过一些精巧机制的建构,丰富了监督方式,强劲了监督动力,强化了监督效果,树立了人大的权威。

    其中,民主测评就是《中山市镇人民代表大会监督工作暂行办法》引入的一种创新的监督方式,也是一种有效的监督机制。经过2014年、2015年的两轮民主测评,中山各镇区立足自身情况作了进一步补充和创新,使这一机制趋向于成熟。

    东升镇规定,对当年度民主测评分数排位后3位的单位,作为年内重点监督工作对象,对连续2年测评分数排位后3位的单位,由大会主席团建议其上级取消其年度考核中的评优资格,并对其主要负责人诫勉谈话或轮岗。该镇环保分局局长狄炜告诉记者,2014年的第一轮民主测评,该分局的分数很靠后,这让整个分局上下感到了压力。压力之下,该分局多方了解、调研,问症寻诊,细究根源开“药方”,“反省为什么民主测评对环保工作诟病如此之深,知不足而奋进,药到病愈。”压力转化为动力,2015年第二轮民主测评,该分局的排名有所上升,“这也提醒我们,群众在盯着我们,我们一定要做好每一项工作。”

 

 

全域中山

人大监督形成体系产生叠加效应

 

中山人大在监督过程、方式、主体要素等方面,已形成了一个自洽的、较为完整的体系。

 

人大监督不仅仅只有民主测评。

    中山近年来经济社会快速发展,为人大监督“一府两院”依法履职,提供了强大的内生动力;中山一向“开风气之先”,民主和法治氛围较内地更加浓厚,民众的权利和规则意识较强,也为人大积极履行监督职能施加了压力。在动力和压力下、在制度和现实架构的有限空间中,中山人大监督不断规范化、体系化、精细化,逐步趋于成熟。

    目前,中山人大在监督过程、方式、主体要素等方面,已形成了一个自洽的、较为完整的体系。监督权在不同环节、通过不同方式、经由不同主体行使,产生了叠加效应。这一理念,与中山在区域发展方面的要旨是一致的,堪称人大监督领域的“全域中山理念”。

    为了科学分配有限的监督资源,中山人大在处理议题的事先、事中、事后各方面体现了强烈的民生导向,回应社会关切;又综合运用多种监督方式,对不同的议题采取合适的手段实行全方位监督;并统筹人大各项职权,配合监督权的行使,例如在2015年,围绕环境保护的主题,中山市人大常委会统筹行使立法权、监督权和重大事项决定权,效果相得益彰。中山市获得地方立法权后的第一部地方性法规即是《中山市水环境保护条例》,这一选择是为了解决水环境监管工作中部门职责分工不明确、水污染防治问题、饮用水源的保护问题和水生态保护和水安全的问题,同时也符合中山市地方立法研究院和中山市制度创新研究院所开展的问卷调查结果所体现出的民众呼声。

 

 

政治智慧

精细化监督刚柔相济谨慎平衡

 

人大监督最大的难点是如何处理监督者与被监督者的关系。中山市人大客观判断自身的功能和定位,切合实际地调整对与被监督者的关系——沟通和真诚。

 

人大监督权的切实有效行使,需要在各种监督要素之间谨慎寻求平衡。具体来看,需要严格遵守宪法法律所确立的权利-权力框架,基于不同监督目的,针对不同监督对象,使用不同的监督手段、力度和方式的。越来越精细化的中山人大监督,灵活选用刚性和柔性的方式,凸显出谨慎细致、灵活周全的政治智慧和工作智慧。

    在人大监督中,最大的难点是如何处理监督者与被监督者的关系。中山市人大对自身的功能和定位做了客观的判断,对与被监督者之间的关系做了切合实际的调整———沟通和真诚。

    中山市人大常委会和政府组成人员的座谈会机制,是沟通的重要渠道之一。这一机制建立于1989年,26年来,通过真诚沟通、凝聚共识,推动了政府一系列重大工作的开展。其中,民生议题一直是座谈会的核心。从2002 年的促进农村劳动力充分就业,到近几年的城乡水资源的治理和保护、市镇食品药品检测机构建设、推动教育公平等,每次座谈会都取得了实在的成效。

    随着两者的良性互动,被监督者逐渐放下了对监督者天然的戒备,开始将人大议案建议视为人大代表对完善和改进部门工作的真知灼见,视为人大代表的“智库”源泉,将办理人大议案建议的工作作为沟通民众的重要渠道,作为履行职责、改进工作的一项重要手段。市环境保护局副局长杜敏告诉记者,该局结合人大代表提出的《关于加强公交车尾气污染防治的建议》,落实了“黄标车”淘汰工作;结合《关于加大治霾力度提高空气质量的建议》,开展了空气质量预警预报系统建设和创新大气防治工作体制机制工作。

 

 

专家点评

中山人大监督为地方法治提供样本

 

中国社会科学院学部委员、法学研究所所长、研究员、法治蓝皮书主编李林认为,依法治市是整个广东和中山法治建设的重要特点和亮点。“在依法治市的过程中,立法权和监督权的作用非常大。立法权是制度建设的第一个关口,监督权则是最后一道关口。”他表示,中山人大始终贯穿处理好立法与党委、省人大、政府部门、第三方以及内部规范等五个方面关系,充分发挥在立法中的主导作用,确保科学立法、民主立法,为促进经济社会发展和谐善治的目标提供有力的法律制度保障,并在人大监督领域为实现立法、执法、司法、守法、护法良性循环做出积极探索。

“在全国基层人大代表履职方面的调研中,我认为中山是做得最好的。”中国社会科学院法学研究所法治国情室主任、研究员、法治蓝皮书主编田禾表示。中山人大通过一系列的制度安排,让基层人大代表充分激发效能,敢创新勇担当之举,令人很受启发和感动。“选题精准,符合中山特色。带入了问题导向,还建立了协调机制和事先明确评估机制。”田禾还高度评价中山首法——《中山市水环境保护条例》,并鼓励中山先行先试,在医疗、教育、流动人口管理等方面尝试立法。

作为蓝皮书中山人大监督调研部分的执笔人,中国社会科学院法学研究所副研究员李霞说,中山人大监督以“全域中山理念”为指导,以良好的制度和机制为支撑,在监督各要素之间谨慎平衡,表现出规范化、体系化、精细化的趋向,逐步走向成熟。她表示,观察中山人大监督的实践,将有助于深入理解人大在地方民主法治建设和社会发展中正扮演着的和应当扮演的角色。

 

/本报记者 江泽丰 穆瑞

 

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